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          PPP項目發展前景與對策分析

          發布時間:2016-12-01 10:09:00編輯:浙江海洋租賃股份有限公司

              自2014年43 號文《關于加強地方性債務管理辦法》出臺以來,國家、部委及地方各級政府紛紛出臺關于PPP項目的相關政策大力推廣PPP項目,特別是《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金【2016】90號文)出臺明確指出“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式”,該文件的出臺,更是加大PPP模式推廣應用力度。
           
              PPP項目發展現狀
              為了有效限制地方政府通過融資平臺來融資的渠道,控制地方政府隱性負債的增長,明確了地方債務的邊界,中央政府大力推廣PPP 。PPP(Public-Private Partnership),即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。
              截止2016年6月末,全國PPP綜合信息平臺項目平臺入庫項目9285個,總投資額10.6萬億元,成功突破10萬億,較年初增長超過30%;項目落地加速,投資額突破1萬億,較年初增長率超100%,目前105個落地示范項目中,53個項目已錄入落地周期信息,落地周期在6個月到43個月之間,平均13.5個月。
              截止當前,已完成項目移交1個,新疆葉城縣污水處理廠工程ppp項目,涉及金額4749萬元,模式為TOT,資金籌措方式為30%自籌,70%國債資金。執行階段項目600個,其中浙江省30個,主要涉及杭州、金華、麗水、湖州、衢州等污水處理、廢棄物資再循環利用、養老服務機構等,占比最大的是污水處理項目。
              PPP項目的運作模式
              按照PPP項目運作方式分類,主要包括委托運營(O&M)、管理合同(MC)、租賃-運營-移交(LOT)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、購買-建設-運營(BBO)、移交-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交 (ROT)、區域特許經營(Concession),以及這些方式的組合等。具體運作方式的選擇主要由PPP項目類型、融資需求、改擴建需求、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和期滿處置等因素決定。
              按照社會資本、特許經營者和項目公司獲得收入的方式,PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式(Viability Gap Funding/Subsidy, VGF)。使用者付費方式通常用于可經營性系數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的基礎設施項目,如市政供水、城市管道燃氣和收費公路等。政府付費方式通常用于不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目,如市政污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等,或者不具備收益性的基礎設施項目,如市政道路、河道治理等。VGF 方式指用戶付費不足部分由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款、融資擔保和其它優惠政策,給予社會資本經濟補助。VGF通常用于可經營性系數較低、財務效 益欠佳、直接向終端用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目,如醫院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調整之后或需求不足的網絡型市 政公用項目、交通流量不足的收費公路等。
              PPP項目的融資特征及存在的問題
              盡管國家大力支持PPP項目模式,但實際項目落地率還是很低,主要原因是項目期限長、融資難。其融資特征如下:
              1、社會資本出資(或融資)比例大。政府方一般只出資項目資本金(項目總投的20-25%)的一定比例(5%-20%),即總投的1%-5%,其他項目投資資金(包括股權和債權資金,一般占比達到項目總投的95%以上)都需要社會資本方自投或引入融資。
              2、PPP融資是全生命周期融資。PPP項目目前的期限通常是15-30年,在如此漫長的期限里,融資工具通常要貫穿PPP項目的整個生命周期,不僅在項目公司成立層面需要股權融資,在成立后還需要項目建設所需的債權融資,在運營期還需要資產證券化、資產支持票據等融資,在退出期還需要并購貸款、IPO、新三板掛牌等資本市場融資(當然社會資本退出方式目前還是以政府方回購為主)。因此可以說,PPP融資是全生命周期融資。
              3、PPP融資是全方位融資(組合融資)。對于項目公司來講,PPP融資通常既包括股權融資,又包括債權融資,而且還有股債結合(明股實債、投貸聯動)。股權融資和債權融資的范圍非常廣泛,幾乎包括了大部分的金融機構和金融工具。因此可以說,PPP融資是綜合性、全方位的組合融資業務。
              通常情況,PPP項目融資金融工具包含PPP產業基金、債券融資、銀行融資、資管計劃、資產證券化、融資租賃、資本市場直接融資及并購重組、政策性金融工具等其他金融工具。
              正是基于以上三方面主要的融資特征,其在項目推進過程中面臨著一下問題:
              1、社會資本承擔大部分資金的融資責任。一般情況下,政府出資很少的比例,大部分資金需要社會資本投入。社會資本投入資金有兩部分,一部分為社會資本自有資金,以股權投資形式進入項目公司;另一部分以項目公司為融資主體,由社會資本負責引入資金(股權和債權都有)。也就是說,社會資本承擔PPP項目融資的主要義務。
              2、融資增信主體缺失。上述結構存在一個突出問題,就是融資增信主體缺失:在PPP模式中,政府不負責融資,也不為融資提供增信,甚至要求不允許對PPP項目為社會資本保底承諾(如“財金[2016]32號”文);而目前的社會資本多數為大型央企、國企的施工企業。由于PPP項目動輒十幾億、幾十億投資,施工企業不可能全部由自己投資,大部分建設資金需要從金融機構融資。而按銀行的授信要求,項目公司一般不具有授信能力,通常是對由項目公司的股東提供“增信措施”,例如擔保、回購等;作為股東方的施工企業,又由于承債能力有限、上市公司并表等原因,不能為項目公司融資提供擔保。結果是政府、施工企業兩個股東都不能為項目公司的融資增信,增信主體缺失,融資困難。
              3、政府提出的合作條件苛刻,影響項目融資能力。PPP是融資模式,也是一種管理模式,是由傳統的政府對公共基礎設施和公共服務的大包大攬,轉向與社會資本合作,利用社會資本的資金優勢和專業能力,共同管理。但多數地方政府還未轉變思路,將PPP看成一種行政許可的手段,提出的條件相對苛刻,例如:融資成本(或項目公司內部收益率)不超過多少、沒有補貼或補貼很少、政府不兜底、不增信、按績效考核付費等,加上法律法規不健全,在救濟措施方面對社會資本沒有足夠保障,導致社會資本積極性不高;又由于PPP項目融資主要靠社會資本,因此也影響了項目融資能力。 
              其實,目前真正落地的PPP項目,多數與國家推行PPP的初衷有一定差異。國家推行PPP的初衷,是希望通過政府與社會資本在發揮各自優勢的基礎上,通過公共設施供給側結構性改革,既解決政府投資方面的資金壓力,控制地方政府債務擴張,又發揮社會資本資金和專業管理能力方面的優勢,還為民間社會資本(央企國企以外的民間資金)找到穩定投資的“出口”。社會資本的責任不僅是“B”——建設,更主要的是“O”——經營和管理。但如前所述,參與PPP項目的社會資本主要還是央企國企類施工企業,而施工企業的優勢主要在“B”,目的是賺取施工利潤,對“O”興趣索然;真正的有能力進行“O”的社會資本(如民營專業類公司),又由于合作條件苛刻、對社會資本合法權益保障不足、融資成本高、項目投資回報率低,且社會資本還要承擔建設、運營期的主要風險等原因,參與PPP項目十分謹慎;PPP融資機構實際上也是社會資本,是社會資本中的財務投資人,目前通常與施工企業組成“聯合體”參與PPP項目競爭性磋商,因此PPP融資也同樣遇到瓶頸。
              融資租賃公司正對PPP項目的風險把控
              融資租賃是近些年來崛起的金融工具,對于有穩定現金流的基礎資產,可以通過直租(購買或建造時融資)、售后回租(存量資產融資)等方式,盤活固定資產,增強流動性,緩解資金壓力。融資租賃對于供水、電、氣、收費公路、旅游景區等又有現金流,又有資產的項目尤為適用。在PPP項目融資成本普遍低廉的大背景下,融資租賃作為PPP債權融資、過橋融資時的一種補充相對適合。一方面,融資租賃公司應當順應國家政策,積極支持PPP項目,另一方面,更應當注重風險把控,主要應解決以下幾個問題:
              一是如何確保政府在PPP項目中的履約能力和公信力。PPP項目周期很長,融資租賃公司作為資金提供方非常擔心在PPP項目后期,政府是否存在只管借不管還的情況,也包括是否會存在新官不管舊賬的問題等。在以往的PPP項目中,也出現過政府不能誠信履約的情況,這一點是融資租賃公司介入PPP最為關注的問題。
              二是如何建立合理的風險隔離機制,確保PPP項目的參與各方風險和收益的匹配。PPP項目包括了設計、建設、融資、運營等各個環節,各個環節都對應了不同的風險。資金方作為資金提供者主要承擔融資風險,但是現在很多PPP項目的融資風險是和其他風險融合在一起的,這就不利于融資租賃資金對風險進行評估和定價,如何能把他們進行很好的分割和分擔,這是融資租賃資金關注的第二個問題。
              三是如何解決融資租賃中租賃物問題。PPP項目主要是民生類項目,其資產主要體現為在建工程等,如何在PPP項目中找到合適并且足額的租賃物,這是融資租賃需要關注的第三個問題。
              四是如何獲得低成本的資金,以滿足PPP項目低成本需求。融資租賃公司通常需要借助銀行、發債、資產證券化等方式獲得資金,然后將資金購買租賃設備以滿足承租人的租賃需求,而PPP項目通常時間長、要求的利率低,這就需要融資租賃公司配備相應低成本的資金,而如何獲得低成本資金,是目前租賃公司獲得競爭力的關鍵,這是融資租賃需要關注的第四個問題。
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